Dupa ce, in anul 2009, s-a retras din Partidul Popular European asumandu-si stigmatul euroscepticismului, Partidul Conservator britanic s-a dovedit reticent fata de aprofundarea integrarii europene, mai ales in campania electorala din anul 2010. Prin manifestul electoral isi afirma determinarea de a nu mai ceda nici o putere in favoarea Bruxelles-ului, fara referendum national.

Acelasi Partid Conservator manifestase fermitate in timpul ratificarii Tratatului de la Lisabona, cand se angajase ca, daca va ajunge la putere, sa supuna referendumului ratificarea deja infaptuita in Marea Britanie (M.B.) pe cale parlamentara, sub guvernare laburista. Nu a mai fost nevoie, pentru ca Tratatul a intrat in vigoare inainte ca torii sa preia guvernarea in mai 2010, impreuna cu liberal democratii. A fost salvat astfel Tratatul de la Lisabona care risca sa fie respins printr-un referendum britanic, dar a fost salvata si onoarea europeana a torilor, care ar fi devenit, prin acel referendum, un fel de “paria” ca si francezii care anulasera prin referendum in 2005 Tratatul Constitutional.

Ajunsi la guvernare, torii n-aveau cum sa se dezica de promisiunile electorale, asa incat expectativa actiunii nu se putea prelungi prea mult. Realitatea insa s-a complicat, guvernarea fiind partajata cu liberal democratii, promotori ai unei politici mai proeuropene, care nu se angajasera la nici un referendum in campanie. O anumita tensiune mocnea de la inceputuri in interiorul coalitiei guvernamentale, dand sperante laburistilor din opozitie ca tematica europeana ar putea destrama guvernul. Solutia nu s-a lasat mult asteptata, un nou proiect de lege fiind initiat de binomul guvernamental, asa numita “Lege a U.E.” (EU Bill), menita sa clarifice situatiile in care va fi nevoie de referendum.

La o privire neutra, mai ales pe fundalul crizei datoriilor suverane din zona euro, abordarea britanica este destul de intemeiata. Anecdotic, in aprilie 2011, un adevar banal facea deliciul presei: banii contribuabililor britanici sunt cheltuiti de U.E. pentru … a-i plati pe belgieni sa-i invete pe africanii din Burkina Faso … sa danseze! Un adevar cel putin jenant, la vreme de austeritate bugetara europeana! Proiectul face parte din asistenta pentru dezvoltare oferita de U.E., asistanta finantata dintr-un buget de 10 mld. £ anual, la care Marea Britanie contribuie cu 1,4 mld.£. O imagine cam sifonata a cheltuirii banului public, indreptatind cetateanul britanic sa se intrebe de doua ori inainte de a contribui la bugetul comunitar.

Clivaj intre opinia cetateneasca si opiniile parlamentare

Asa cum se intampla uneori si in Parlamentul European, dezbaterea in Camera Lorzilor din martie 2011 despre Legea U.E. s-a decuplat putin de opinia publica, din pacate. Elocventa in acest sens este interventia Lordului Deben, “rusinat” de faptul ca guvernul planuieste o serie prea densa de referendum-uri. Opinia sa se cladea insa pe o premisa falsa, sau cel putin neverificata, aceea ca se vor propune foarte des schimbari majore in Tratatele U.E. Lordul si-a primit prompt blamul presei, ridiculizat pentru ca tocmai el, cel niciodata ales, sustinea printr-un argument neintemeiat transferul de puteri spre institutii niciodata alese, cum e Comisia Europeana, fara consultarea opiniei publice britanice.

Pentru cei ce cunosc procedurile europene, era evident ca schimbarile la care se refera Legea U.E. vor fi foarte rare, deci lordul nu avea de ce sa se “rusineze”. In replica, i s-au servit mai multe exemple in care Tratetele U.E. se pot modifica fara referendum, chiar dupa intrarea in vigoare a Legii U.E. Asemenea cazuri s-au petrecut deja. Mecanismul European de Stabilizare Financiara (EFSM), care a finantat primul pachet de ajutor de 60 de mld. € pentru statele in dificultate din U.E., s-a infiintat in anul 2010 prin majoritate calificata. Un alt exemplu de cedare a puterilor britanice in favoarea U.E., care ar eluda referendumul, este crearea celor 3 institutii europene de supraveghere financiara, decisa tot in 2010, institutii detinand competente si puteri deasupra autoritatilor nationale. Decizia infiintarii lor a fost luata tot prin vot cu majoritate calificata, fara macar sa sugereze ideea ca ar modifica Tratatele.

Subiectul ramane controversat. Cea mai concludenta proba a atingerii coardei sensibile a opiniei publice este data de preocuparea pentru un anumit subiect, atat din partea puterii politice, cat si a opozitiei. Elocvent in acest sens, Legea U.E. a fost atacata din ambele parti: pentru ca ar bloca orice integrare europeana viitoare (parerea opozitiei laburiste) si pentru ca, dimpotriva, nu ar bloca suficient transferul de putere, sau chiar mai mult, nu ar returna puterile deja cedate (parerea laturii mai eurosceptice a conservatorilor). Desigur, nu pot fi corecte ambele opinii, asa incat solutia se va regasi, probabil, undeva la mijloc, rezultand intr-o lege siropoasa, in dulcele “acquis” comunitar.

Dezbaterile din Camera Lorzilor nu au fost lipsite de metafore si ironii, care insa n-au inlocuit dezbaterile de fond, substanta legii fiind din pacate mai putin abordata.

Vom sintetiza in continuare, pentru cititorul roman, aceasta substanta.

Premise ale Legii U.E.

In sinteza, doua elemente retin atentia in acest proiect de lege:
- Partajarea puterilor M.B. cu U.E. se va putea produce in viitor doar prin referendum;
- Legislatia U.E. direct aplicabila trebuie aprobata de parlament.
Ambele elemente se regasesc in angajamentele electorale ale Partidului Conservator, inaintea alegerilor generale din anul 2010. Manifestul electoral conservator prevedea: “In viitor, poporul britanic va trebui sa aiba un cuvant de spus in fiecare transfer de puteri spre Uniunea Europeana. Vom amenda Legea Comunitatilor Europene din 1972, de asa maniera incat orice tratat viitor care transfera zone de putere sau competente sa faca obiectul unui referendum”.

O asemenea formulare dadea imaginea a doua vase comunicante, pe al caror canal conector, robinetul numit referendum, permite circulatia intr-un singur sens a puterilor si competentelor, care pot fi pastrate in interiorul M.B., sau pot fi pierdute in favoarea unei entitati externe, numita U.E. Manifestul electoral descria aceasta clauza drept “blocajul prin referendum” (referendum lock), menit sa impiedice scurgerea nedorita a puterilor spre U.E. Acelasi Menifest preciza: “Un guvern conservator nu va duce niciodata M.B. in zona euro. Amendamentul nostru la Legea din 1972 va interzice oricarui guvern viitor sa faca acest lucru fara referendum”.

Constienti de sensul unic intre cele doua vase comunicante, conservatorii au precizat in Manifest: “Tratatul de la Lisabona contine un numar de asa numite clauze clichet (ratchet clauses), care permit extinderea puterilor U.E. in viitor, fara un nou tratat. Nu credem ca se va folosi vreo asemenea clauza clichet pentru a transfera mai multe puteri din M.B. spre U.E… Vom modifica Legea din 1972 de asa maniera incat, inainte de orice aplicare a clauzei clichet, sa fie nevoie de o noua lege in Parlament. In plus, in cazul transferului unor puteri majore catre U.E., clauza clichet va face obiectul unui referendum”.

O alta specificitate conservatoare in perioada electorala era formulata astfel: “Spre deosebire de alte state europene, M.B. nu dispune de o constitutie scrisa. Vom introduce o Lege a suveranitatii Regatului Unit care sa stipuleze clar ca autoritatea finala ramane in aceasta tara, in competenta Parlamentului”.

La negocierile de formare a guvernului de coalitie cu liberal democratii, in anul 2010, Partidul Conservator a fost nevoit sa renunte la unele puncte ale politicii sale europene, indeosebi privind renegocierea statutului M.B. de membru al U.E. In schimb, a reusit sa-si convinga partenerii in angajamentul de a “amenda Legea Comunitatilor Europene din 1972 de asa maniera incat, orice propunere de tratat viitor care transfera zone de putere sau competente sa faca obiectul unui referendum, introducand asa numitul blocaj prin referendum (referendum lock)”.

Solutia unui guvern de coalitie a obligat la compromis si ideea conservatoare de Lege a suveranitatii Regatului Unit, care a fost redusa la o simpla “clauza a suveranitatii” in proiectul Legii U.E.

Daca inaintea formarii coalitiei, tematica europeana parea o bariera intre conservatori si liberal democrati, Legea U.E. a adus solutia, prin concesii de ambele parti.  Liberal democratii au acceptat noua Lege a U.E., in timp ce conservatorii au acceptat organizarea unui referendum privind “votul alternativ”, o formula inedita propusa in perioada electorala. Acest compromis are, atat in formulare cat si in continut, conotatii eurosceptice.

Asemenea conotatii au fost semnalate de proeuropenii britanici, care vad in proiectul noii legi profilarea U.E. ca o entitate straina si nu ca o entitate din care face parte si M.B. Mai mult, ei sesizeaza ca legea impune referendumul doar intr-un singur sens, el nefiind invocat pentru eventuala returnare de puteri de la U.E. Daca M.B. ar vrea sa se retraga din Capitolul Social al U.E., de exemplu, sau chiar din U.E., n-ar fi nevoie de referendum, conform proiectului de lege. Aceiasi proeuropeni constata ca apartenenta M.B. la alte structuri supranationale, in afara U.E., nu este luata in discutie.

Dincolo de asemenea aprecieri, guvernul de coalitie vede in proiectul de lege o formula transpartinica de lunga durata, dincolo de actualul mandat guvernamental, imputernicind cetatenii cu viitoarele decizii de integrare europeana. In acest scop, a solicitat laburistilor din opozitie sa-si asume obligativitatea respectarii “blocajului prin referendum” si daca vor veni ei la putere.

Clauzele esentiale

In cele 3 parti ale sale, proiectul Legii U.E. abordeaza: referendumul privind cedarea de puteri; Protocolul Tranzitoriu privind europarlamentarii; clauza suveranitatii parlamentare.

Partea I, denumita “Restrictii privind Tratatele si decizii referitoare la U.E.”, stipuleaza obligativitatea organizarii unui referendum in Marea Britanie, inaintea oricarui acord asupra emendamentelor la Tratatul Uniunii Europene (TUE) sau la Tratatul de Functionare a Uniunii Europene (TFUE), sau inaintea acordului asupra unor decizii deja stipulate in TUE si TFUE, daca acest acord transfera puteri dinspre M.B. spre U.E. Tot Partea I abordeaza si unele subiecte conexe subsidiaritatii: cine are dreptul sa voteze la referendum; ce intrebari se vor adresa; ce programme de educatie publica va organiza Comisia Electorala in pregatirea unui referendum. Aceasta Parte I statueaza obligativitatea promulgarii unei legi, inainte ca M.B. sa-si dea acordul asupra unor decizii viitoare ale Consiliului European sau ale Consiliului Uniunii Europene. Se mai prevede ca anumite decizii, bine specificate, vor avea nevoie de o motiune, ceva mai putin decat o lege, agreata fara amendamente in ambele camere ale parlamentului, inainte ca M.B. sa voteze in favoarea acelor decizii, la Bruxelles.

Partea a II-a a Legii U.E. stipuleaza aprobarea de catre M.B a Protocolului Tranzitoriu privind europarlamentarii, convenit la Conferinta Interguvernamentala din 23 iunie 2010. Acest Protocol va conduce la obtinerea, de catre M.B., a inca unui loc in Parlamentul European.

Partea a III-a, prin articolul 18, cauta sa armonizeze principiul suveranitatii parlamentare din M.B. cu respectarea legilor U.E. aplicabile direct (care nu au nevoie de transpunere). Legiuitorul intentioneaza sa statueze, prin aceasta, ca o norma a U.E. care nu are nevoie de transpunere este aplicabila in M.B. doar in virtutea unei legi a parlamentului britanic.

Comentarii asupra celor doua clauze esentiale

Ne vom referi doar la doua clauze esentiale, pentru ca a treia, cea privind europarlamentarii, contine o buna doza de tautologie.

1. Restrictii privind Tratatele si deciziile referitoare la U.E.

Aceasta prima parte a Legii impune, deci, ca orice decizie implicand un transfer de puteri si competente spre U.E. sa fie supusa referendumului. Un prim comentariu se poate face asupra distinctiei intre termenul “competente”, definit in Tratatele U.E. si termenul “puteri”, nedefinit in aceste Tratate.

Nota explicativa la Lege precizeaza ca referendumul se organizeaza doar daca guvernul la putere intentioneaza sa accepte transferul de “puteri si competente”. Daca nu, va bloca propunerea inca in faza de negocieri, stiut fiind faptul ca orice modificare de tratate se poate realiza doar prin unanimitatea statelor membre. Prin urmare, nu va fi nevoie de referendum, daca guvernul blocheaza propunerea.

O asemenea interpretare dovedeste ca Legea U.E. va avea efect nu numai asupra Marii Britanii, dar si asupra intregii Uniuni Europene, deoarece schimbarile de Tratate vor fi posibile doar prin referendum in M.B.

Actuala coalitie guvernamentala spera ca, odata promulgata, Legea U.E. va deveni parte a cadrului constitutional permanent al tarii, beneficiind de acceptul larg al intregului spectru parlamentar.

Totusi, Legea va putea fi amendata sau chiar retrasa printr-o simpla majoritate in parlament, deoarece M.B. nu dispune de o baza constitutionala codificata. In practica, prin clauzele sale, Legea va fi dificil de modificat de catre un viitor guvern, chiar daca ea nu se aproba prin referendum. Ea limiteaza puterea parlamentului, intr-o chestiune specifica impunand referendum, desi Legea nu beneficiaza de vreun tratament preferential de natura constitutionala. Oarecum paradoxal, aceeasi Lege subliniaza doctrina “suveranitatii parlamentare”, insa suveranitatea se intelege aici in raport cu Bruxelles-ul, nu cu opinia publica britanica. Unii critici ai Legii sustin ca tocmai in felul acesta se limiteaza suveranitatea parlamentara, in favoarea plebiscitului.
Sunt exceptate de la regula referendumului anumite decizii care ar transfera putere, printre care: deciziile care modifica practicile existente; elaborarea unor tratate care nu se aplica in Marea Britanie; decizii privind aderarea de noi state la U.E.; decizii considerate nesemnificative. Aceste exceptii au starnit controverse, prin doza lor de relativitate. De exemplu, s-a pus problema Turciei care, daca va adera, va diminua, cu populatia ei numeroasa, ponderea britanica in sistemul de vot prin majoritate calificata existent in U.E. Incadrarea deciziei in categoria “nesemnificativa” va fi de competenta guvernamentala, lasand publicului doar sansa de a ataca ulterior decizia ministeriala in instanta. Ramane imprecisa situatia in care, pe parcursul judecarii unui asemenea proces, modificarea la Tratat intra in vigoare.

2. Clauza suveranitatii

Conceptul insusi de suveranitate parlamentara reprezinta, in Marea Britanie, o doctrina complexa si controversata. Aderarea tarii la Uniunea Europeana a impus aplicarea efectiva a legilor U.E., iar justitia britanica are acum obligatia sa tina cont de jurisprudenta europeana. Suveranitatea parlamentara isi mai mentine valabilitatea, in aceste conditii, doar prin faptul ca parlamentul britanic poate decide iesirea tarii din U.E. Altfel, daca in mod exceptional, parlamentul ia decizii contravenind legislatiei europene, atunci tara suporta consecintele negative ca stat membru al U.E., prin procedurile de infringement. Primatul legislatiei comunitare, asadar, nu poate fi alterat prin Legea U.E.

Daca s-ar fi convenit o lege a suveranitatii asa cum o propusesera initial conservatorii in campania electorala, atunci s-ar fi creat un nou gen de relatii intre M.B. si U.E., mai apropiat de o asociere. In schimb, articolul 18 din proiectul noii Legi stipuleaza ca numai cu acordul Parlamentului poate fi recunoscuta o lege a U.E. direct aplicabila. O asemenea clauza nu schimba nimic pe fond, pentru ca si in prezent, inca de la aderarea tarii la U.E. in 1973, este respectata aceasta regula. Noua Lege va ingusta doar spatiul unor speculatii sau controverse viitoare, dovedind in acelasi timp ca Partidul Conservator si-a respectat angajamentele electorale.

Concluzie

Periplul european al Marii Britanii traseaza un siaj unic in peisajul celor 27 de state membre ale U.E. Indecisa la inceputuri, a eludat refuzul norvegian, devenind membru cu drepturi depline in 1973. Depline? Obtinand prin negocieri mai multe exceptii, Regatul Unit primeste inapoi o anumita suma de la bugetul agricol (British rebate) si este exonerat de aderarea la eurozona si la zona Schengen. Dincolo de pozitia geografica, Marea Britanie are o abordare “insulara” in unele chestiuni de integrare europeana. Reflexie a acestei abordari, proiectul Legii U.E. nu aduce nimic spectaculos, ci mai degraba reprezinta rezultatul unui benign compromis politic, facilitand pasii viitori, marunti, intr-o Uniune care isi cauta ea insasi identitatea pe un traiect post – recesiune.

Dr. Radu Serban