Legea privind protecția avertizorilor în interes public - ce reglementează cadrul general în materia protecției persoanelor care raportează încălcări ale legii, care s-au produs sau care sunt susceptibile să se producă în cadrul autorităților, instituțiilor publice, altor persoane juridice de drept public, precum și în cadrul persoanelor juridice de drept privat - transpune Directiva (UE) 2019/1937 a Parlamentului European și a Consiliului din 23 octombrie 2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 305 din 26 noiembrie 2019.

Directiva a fost adoptată în scopul prevenirii încălcărilor dreptului Uniunii Europene și protejării persoanelor care raportează astfel de încălcări și trebuia transpusă în legislația națională până la data de 17 decembrie 2021.

Pe lângă obligația strictă de transpunere corespunzătoare a Directivei privind protecția avertizorilor, obligație ce decurge din însăși calitatea de stat membru și a cărei nerespectare poate atrage proceduri de infringement ce pot implica chiar sancțiuni pecuniare, este necesar să fie avute în vedere și posibilele consecințe pe palierul instrumentarului UE din aria statului de drept, se arată în cererea de reexaminare.

Administrația Prezidențială subliniază faptul că ultimul Raport privind statul de drept evidențiază rolul avertizorilor de integritate în detectarea și prevenirea corupției și, pe cale de consecință, importanța transpunerii corecte și complete a Directivei 2019/1937. 

Deși sfera de aplicare a legii vizează și raportările anonime, prin modul de reglementare a conținutului raportărilor, acestea devin imposibil de realizat: ”Or, o atare necorelare este de natură să lipsească norma de claritate și precizie, contrar standardelor de calitate a legii, conform art. 1 alin. (5) din Constituție”.

Totodată, ca efect al modificărilor introduse în privința raportărilor anonime, potrivit art. 11 lit. b) din lege, raportarea transmisă anonim este clasată, aspect ce intră la rândul său în contradicție cu art. 2 alin. (2) din lege, care reglementează sfera de aplicare a legii, inclusiv în ceea ce privește protecția persoanelor care efectuează raportări anonime.

Potrivit art. 11 alin. (1) din legea supusă reexaminării, ce reglementează clasarea raportării interne: ”Raportarea se clasează atunci când: a) nu conține elementele prevăzute la art. 6, altele decât datele de identificare a avertizorului în interes public, iar persoana desemnată a solicitat completarea acesteia în termen de 15 zile, fără ca această obligație să fie îndeplinită; b) raportarea este transmisă anonim”.

”Din această perspectivă, având în vedere fundamentul mecanismului avertizorului de integritate, cel de a preveni încălcarea legii și de a consolida funcționarea instituțiilor, pe de o parte, cât și necesitatea unei reglementări clare, coerente și previzibile, apreciem necesară reevaluarea soluției legislative referitoare la analizarea sesizărilor anonime în măsura în care acestea conțin suficiente informații referitoare la încălcări ale legii și corelarea normelor art. 11 lit. a) și b) din lege”, se arată în cerere.

De asemenea se apreciază că e necesară și reanalizarea soluției eliminării avertizorilor în interes public care, în mod anonim, au raportat sau au divulgat public informații referitoare la încălcări, dar sunt ulterior identificați și suferă represalii din sfera beneficiarilor măsurilor de protecție prevăzute de capitolul VI al legii. De altfel, în forma inițiatorului, în cuprinsul art. 20 alin. (3) lit. d) se regăsea o asemenea reglementare.

Termenul de 2 ani - insuficient

Referitor la evidența raportărilor, art. 7 alin. (2) din legea supusă reexaminării prevede că: ”(2) Autoritățile, instituțiile publice, alte persoane juridice de drept public, precum și persoanele juridice de drept privat păstrează evidența tuturor raportărilor primite cu respectarea cerințelor privind confidențialitatea. Raportările se păstrează 2 ani. După expirarea perioadei de păstrare de 2 ani, acestea se distrug, indiferent de suportul pe care sunt păstrate”.

Textul reprezintă o transpunere a art. 18 alin. (1) din Directiva europeană. Potrivit acestuia: ”(1) Statele membre se asigură că entitățile juridice din sectorul privat și din sectorul public și autoritățile competente păstrează evidența tuturor raportărilor primite, cu respectarea cerințelor privind confidențialitatea prevăzute la articolul 16. Raportările nu se păstrează pentru o perioadă mai lungă decât este necesar și proporțional pentru respectarea cerințelor impuse prin prezenta directivă sau altor cerințe impuse prin dreptul Uniunii sau dreptul intern”.

Pe de o parte, ”apreciem că termenul de 2 ani este insuficient pentru a asigura finalitatea legii și a transpune în mod adecvat actul european care are în vedere o perioadă de păstrare necesară și proporțională cu scopul urmărit, cel de a oferi o protecție efectivă avertizorilor de integritate și de a asigura un cadru apt în care să se efectueze verificările necesare și să se sancționeze încălcările raportate”.

”Având în vedere obligația păstrării raportărilor pentru o perioadă necesară și proporțională, care să asigure respectarea cerințelor impuse prin directivă, apreciem că reducerea termenului de păstrare de la 5 ani la 2 ani se îndepărtează de la spiritul Directivei, putând chiar să afecteze instituția avertizorului de integritate. Spre exemplu, în situația sesizării unor posibile infracțiuni, având în vedere durata scursă până la sesizarea organelor de urmărire penală, durata urmăririi penale, respectiv etapei judecății unui proces penal, apreciem că un termen de 2 ani este insuficient pentru respectarea scopului legii”.

Îndepărtare de la scopul Directivei

În ceea ce privește obligația de a institui canale interne de raportare, potrivit art. 9 alin. (3) și alin. (6) din legea supusă reexaminării: ”(3) Unitățile administrativ-teritoriale cu cel puțin de 10.000 de locuitori se pot grupa și pot utiliza sau partaja resurse în ceea ce privește primirea raportărilor referitoare la încălcări ale legii și în ceea ce privește acțiunile subsecvente. (...) (6) Persoanele juridice de drept privat care au cel puțin 50 de angajați intră în domeniul de aplicare al actelor normative prevăzute în anexa nr. 3 instituie sau mențin canale interne de raportare și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente”.

Directiva europeană stabilește obligația de a institui canale proprii în mod alternativ, tocmai pentru a reduce sarcina administrativă în cazul unităților administrativ-teritoriale de mici dimensiuni.

La art. 8 alin. (9) din Directivă, teza a II-a se prevede că: ”Statele membre pot excepta de la obligația menționată la alineatul (1) municipalitățile cu mai puțin de 10.000 de locuitori sau cu mai puțin de 50 de lucrători ori alte entități menționate în primul paragraf din prezentul alineat cu mai puțin de 50 de lucrători”, obligația fiind de a institui canale și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente.

De asemenea, la teza a III-a din acest articol se prevede că: ”Statele membre pot prevedea posibilitatea partajării canalelor interne de raportare între municipalități sau a gestionării de către autorități municipale comune în conformitate cu dreptul intern, cu condiția ca aceste canale interne de raportare partajate să fie distincte și autonome în raport cu canalele externe de raportare relevante”.

Potrivit cererii de reexaminare, utilizarea sintagmei ”cu cel puțin de 10.000 de locuitori” în cuprinsul art. 9 alin. (3) din legea supusă reexaminării este neclară, conținând o eroare de redactare.

Totodată, efectul dispozițiilor art. 9 alin. (3) din legea supusă reexaminării este, pe de o parte, eliminarea posibilității pentru unitățile administrativ-teritoriale cu mai puțin de 10.000 de locuitori de a se grupa și de a utiliza sau partaja resurse în ceea ce privește primirea raportărilor referitoare la încălcări ale legii, iar, pe de altă parte, permiterea grupării doar a UAT-urilor cu mai mult de 10.000 de locuitori pentru utilizarea/partajarea de resurse în ceea ce privește primirea raportărilor și acțiunile subsecvente.

”Deși modificările aduse în procedura legislativă sunt în marja de apreciere a statelor, apreciem că acestea conduc la un efect contrar celui urmărit de Directivă, și anume eliminarea unor sarcini administrative pentru unitățile administrativ-teritoriale de mici dimensiuni, a căror capacitate administrativă este mai redusă. Din această perspectivă, pentru asigurarea unei corecte transpuneri și a atingerii obiectivelor legii, apreciem necesară corelarea art. 9 alin. (3) din lege cu textul Directivei”.

Totodată, președintele apreciază că prin modificările aduse art. 9 alin. (6) din lege, norma rezultată este una contradictorie, având o ipoteză contrară art. 8 alin. (4) din Directivă care prevede obligativitatea instituirii canalelor interne de raportare, indiferent de numărul de angajați, în cazul persoanelor de drept privat din domeniile prevăzute de anexa directivei, precum domenii ce vizează produse și piețe financiare, spălarea banilor etc.

 Mai mult, norma este una lipsită de claritate, contrar art. 1 alin. (5) din Constituție și voinței legiuitorului european, asimilând toate persoanele juridice de drept privat cu peste 50 de angajați domeniilor din Anexa nr. 3. Practic, ipoteza normei ce trebuia transpusă a fost schimbată.

Astfel, sintagma ”persoanele care intră în domeniile (...)” a fost înlocuită cu „persoanele care au cel puțin 50 de angajați intră în domeniul de aplicare (...)”, aspect ce contravine Directivei europene.

Așadar, în viziunea legiuitorului toate persoanele juridice de drept privat care au cel puțin 50 de angajați vor intra în domeniul de aplicare al actelor normative prevăzute în anexa nr. 3 și vor avea obligația de a institui sau menține canale interne de raportare și proceduri pentru raportarea internă și pentru întreprinderea unor acțiuni subsecvente. Or, nu numărul de angajați determină domeniul de aplicare, ci în principal activitatea concretă a entității respective:

”Din această perspectivă, considerăm că norma prevăzută de art. 9 alin. (6) din legea supusă reexaminării se îndepărtează de la scopul Directivei”.

În cererea de reexaminare sunt semnalate și alte aspecte care îndepărtează legea românească de Directiva europeană.