România a dezvoltat un cadru instituțional și legal pentru a promova integritatea și pentru a preveni corupția în funcțiile executive de conducere și în instituțiile de aplicare a legii. Cu toate acestea, sunt încă necesare îmbunătățiri în mai multe domenii, potrivit unui raport publicat joi de Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei.

A cincea rundă de evaluare a GRECO privind România evaluează eficacitatea măsurilor pentru prevenirea și combaterea corupției în funcțiile executive de vârf precum președinte, prim-ministru, viceprim-miniștri, miniștri, secretari și subsecretari de stat, consilieri prezidențiali, consilieri de stat și ministeriali, precum și în personalul Poliției și Jandarmeriei.

Pentru a elabora acest raport, GET - o echipă de evaluare GRECO - a desfășurat o vizită la fața locului în România în perioada 30 octombrie - 4 noiembrie 2022, 

Raportul identifică o serie de domenii în care sunt necesare îmbunătățiri și conține 26 de recomandări în acest sens.

Folosirea frecventă de către Guvern a ordonanțelor de urgență pentru a legifera în cazuri excepționale este o problemă serioasă pe care autoritățile ar trebui să o abordeze cu prioritate.

”Recurgerea frecventă la ordonanțe de urgență pentru ca Guvernul să legifereze este o problemă de serioasă îngrijorare care împiedică transparența efectivă și consultările publice semnificative și trebuie abordată cu prioritate”, se arată în raportul GRECO.

În plus, ar trebui instituit un mecanism independent care să supravegheze refuzul autorităților de a dezvălui informații de interes public care nu sunt publicate sau actualizate în mod regulat online. 

Cadrul de integritate juridică existent, răspândit în diverse legi voluminoase, are nevoie de o mai mare claritate, coerență și stabilitate.

În același timp, fenomenul ”revolving door” (mutarea liberă a funcționarilor publici de nivel înalt din poziții importante în cadrul sectorului public la locuri de muncă în sectorul privat și vice-versa) în cazul persoanelor cu funcții executive de vârf mai trebuie reglementat.

În ceea ce privește Poliția și Jandarmeria, autoritățile ar trebui să ia măsuri pentru a aborda numirea pe scară largă a ofițerilor în funcții de conducere, în special în cazul fenomenului de ”împuternicire”, care este lăsat preponderent la latitudinea superiorului ierarhic direct.

Sistemul de permitere a activităților secundare este lipsit de aranjamente eficiente de supraveghere. La nivelul Jandarmeriei nu există reguli și procedură care să reglementeze declararea și gestionarea conflictelor de interese. În cele din urmă, trebuie salutată noua lege privind protecția avertizorilor în interes public și va necesita măsuri dedicate pentru punerea ei în aplicare, în special prin formarea regulată a personalului de aplicare a legii.

Există planuri de integritate, dar acestea se concentrează pe administrația publică și nu vizează și PTEF (persoane cu funcții executive de conducere) . Acestea includ măsuri generale, dar nu conțin riscuri specifice de corupție inclusiv măsuri pentru diminuare sau intervenție vizând PTEF. Această lacună trebuie completată. De aceea, GRECO recomandă o analiză sistemică a riscurilor de corupție și legate de integritate care să vizeze toate persoanele cu funcții executive de conducere.

Experții consideră că nu există un cod de conduită pentru președinte, în afara prevederilor constituționale care reglementează incompatibilitățile și imunitățile pentru președinte pe durata exercitării mandatului.

Codurile existente de etică sau conduită, sunt redactate în termeni generali și nu se referă la toate aspectele pertinente (precum contactul cu lobbiști și terțe părți, restricții post-angajare, informații confidențiale etc.).

Regulile aplicabile consilierilor ministrului sunt, de asemenea, lipsite de precizie cât privește situații referitoare la contacte cu lobbiști sau terțe părți, activitate secundară, restricții post-angajare.

În plus, sancțiuni aplicate în caz de încălcare ar trebui specificate în Codul ministerial de conduită cum ar trebui specificate și în cazul consilierilor miniștrilor. Codul de etică și conduită profesională aplicabil consilierilor prezidențiali recunoaște răspunderea acestora pentru încălcări ale Codului. Nu prevede nicio sancțiune, deoarece face referire la cadrul legal național aplicabil.

În consecință, GRECO recomandă ca:

- coduri de conduită pentru persoane cu funcții executive de conducere, sau alt document adecvat pentru președinte, să fie adoptate ori revizuite și publicate online, acoperind toate aspectele de integritate relevante (conflicte de interese, cadouri, contacte cu părți terțe, activități auxiliare, informații confidențiale, restricții post-angajare), însoțite de prevederea unei îndrumări clare;

- să se asigure o monitorizare adecvată și o punere în aplicare a codurilor de conduită.

Accesul la informații de interes public

Legea nr. 544/2001 nu prevede un organism dedicat pentru supravegherea implementării acesteia și primirea reclamațiilor. O decizie privind accesul la informații de interes public face obiectul unei plângeri administrative la instituția căreia cererea i-a fost adresată inițial și, ulterior, unei contestații la instanța de contencios administrativ competentă.

În cadrul vizitei la fața locului făcută de experții GRECO, a fost exprimată ”nemulțumirea cu privire la receptivitatea inconsecventă și insuficientă a autorităților, întârzierile sau refuzurile de a furniza informații și absența unui mecanism independent specific de reclamație, din moment ce procedurile judiciare administrative privind refuzul autorităților de a transmite informații de interes public sunt considerate a fi oneroase și au o durată mare”.

Interlocutorii au afirmat că, până la încheierea procedurii judiciare, transmiterea informațiilor și-a pierdut relevanța și importanța. Mai mult, din vizita la fața locului a reieșit că Administrația Prezidențială și anumite alte instituții centrale nu au avut pentru o perioadă de timp un purtător de cuvânt la care jurnaliștii să poată apela pentru solicitări de informații.

Jurnaliștii au afirmat, de asemenea, că protecția datelor cu caracter personal a fost folosită în mare măsură ca motiv împotriva transmiterii de informații de interes public, care nu au fost publicate pe pagina de internet, conform prevederilor legale și reglementării din Anexa 4 la Strategia Națională Anticorupție (SNA).

De exemplu, Codul de etică și conduită profesională pentru Administrația Prezidențială nu a fost publicat pe pagina de internet. Potrivit autorităților, în ultimii trei ani au fost desemnate persoane în fiecare dintre autoritățile centrale și locale care să asigure implementarea Legii nr. 544/2001.

GET consideră că înființarea unui organism specializat sau a unui mecanism dedicat, care să gestioneze plângerile împotriva refuzului autorităților de a transmite informații de interes public în mod autorizat și fără influențe și presiuni externe, prevăzut cu mijloace și garanții adecvate de independența, ar asigura supravegherea efectivă a implementării legislației privind accesul la informații de interes public.

GET reamintește că transparența la nivel central este un element important al oricărei politici preventive anticorupție. 

GRECO recomandă ca:

- un mecanism independent de supraveghere să fie creat pentru a examina plângerile împotriva refuzului autorităților de a transmite informații de interes public și pentru a garanta implementarea efectivă a  legislației privind accesul la informații

- conform cerințelor cadrului juridic național, informațiile de interes public să fie publicate și actualizate în mod regulat de către autoritățile de la nivel central pe paginile de internet relevante pentru a facilita accesul publicului la informații și rolul acestuia de a le supraveghea activitățile. 

GRECO reamintește că România nu a semnat și nici nu a ratificat Convenția Consiliului Europei privind accesul la documentele oficiale.

Transparența procesului legislativ

Statisticile transmise de către autorități demonstrează că Guvernul a legiferat prin intermediul ordonanțelor de urgență în aproximativ 10% din toate actele normative aprobate în ultimii cinci ani. GET apreciază această cifră ca fiind foarte ridicată și este serios îngrijorată cu privire la practica constantă a Guvernului de a adopta OUG, care sunt considerate ca o sursă de legislație primară, dar care scapă de consultarea efectivă și semnificativă și de controlul publicului.

Raportul reamintește că, într-un referendum consultativ organizat în mai 2019 de către președinte, o majoritate covârșitoare a cetățenilor a votat pentru interzicerea adoptării de OUG în domeniul justiției.

GET este îngrijorat că ”legiferarea prin intermediul OUG slăbește controalele și echilibrele necesare procesului democratic și erodează stabilitatea și predictibilitatea legislației ca rezultat al schimbărilor frecvente succesive aduse prin OUG”.

În cazul legilor, GET a primit informații de la diverși interlocutori că procesul de consultare la nivelul Guvernului a fost realizat ca o formalitate, din moment ce contribuțiile părților interesate nu au fost publicate, ca și motivele pentru respingerea lor de către autoritatea publică inițiatoare.

Perioada de cel puțin 10 zile pentru formularea de comentarii și recomandări, ca parte a perioadei de minimum 30 zile de transparență de informare a publicului privind intenția de adoptare a proiectului de act normativ, a fost considerată inadecvată pentru a furniza contribuții de substanță. Documente suport pentru justificarea adoptării proiectului de act normativ nu au fost mereu disponibile. Unele procese de consultare nu au fost incluzive și transparente deoarece au fost deschise doar unei anumite categorii de beneficiari.

Nu există sancțiuni în cazul în care autoritățile publice nu respectă prevederile statutare. 

Raportul subliniază că transparența procesului legislativ este o componentă importantă a politicii anticorupție. Pentru a crește transparența procesului legislativ, ar trebui să aibă loc consultări publice efective și largi ca regulă pentru toate proiectele de acte normative inițiate de Guvern.

Mai mult, perioada curentă de cel puțin 10 zile pentru formularea de comentarii și recomandări ar trebui să fie crescută pentru a avea consultări publice de substanță. 

Nu există o lege cu privire la lobby

Raportul  amintește faptul că nu există o lege privind activitățile de lobby, care sunt reglementate numai prin memorandum aprobat de Guvern în 2016 cu privire la înființarea Registrului Unic al Transparenței Intereselor (RUTI).

Pe parcursul vizitei, experților GRECO li s-a explicat că RUTI este completat pe bază de voluntariat, nu este subiectul unui mecanism de monitorizare și nu există sancțiuni cu privire la încălcarea de către PTEF de a dezvălui informații cu privire la întâlniri cu terțe părți și lobbiști. Mai mult, GET notează cu îngrijorare că nu există reguli obligatorii privind modul cum PTEF interacționează cu lobbiști și terțe părți.

În ce privește Administrația Prezidențială, agenda acesteia este publicată online fără să existe o obligație de a raporta public în mod regulat  întâlnirile sale cu părți terțe sau lobbiști și subiectele discutate cu suficiente detalii. 

Conflict de interese

Legislația nu prevede obligația specifică de a declara conflicte de interese ad hoc. Având în vedere art. 72 alin. 2 din Legea nr. 161/2003, obligația de a nu participa în procesul de luare a deciziilor în situația unui conflict de interese nu se aplică la emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative.

Art. 7 alin. 2 din Codul ministerial de conduită prevede că membrii Cabinetului (prim-ministrul, viceprim-miniștrii și miniștrii) sunt obligați să declare, prin orice mijloace, orice situație care dă naștere la un conflict de interese sau incompatibilitate fără a prevedea în mod expres obligația de a se retrage în cazul unei situații de conflict de interese ad hoc.

GET subliniază importanța pentru PTEF de a se retrage din procesul de luare a deciziilor oricând există un perceput conflict de interese în ce privește un proiect de act normativ și ca astfel de decizii de retragere să fie accesibile public.

GRECO recomandă ca, în cazul unui conflict de interese ad hoc între interesele private și funcțiile publice, să fie introdusă o cerință de dezvăluire, abținere sau retragere în cazul persoanelor cu funcții executive de conducere, inclusiv referitor la emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative.

Restricții post-angajare

GET a fost informată că fenomenul plecării PTEF din funcții pentru a lucra în sectorul privat ("uși turnante”) constituie o problemă serioasă și GET nu a fost înștiințată cu privire la orice restricții post-angajare aplicabile PTEF, în afara anumitor prevederi statutare referitoare la perioade de pauză (cooling-off) pentru funcționari și auditori interni, ca și pentru administrarea conflictelor de interese de furnizorii din procedurile de achiziții publice.

Aceste aspecte trebuie abordate, în special în scopul de a preveni conflictele de interese și potențiala utilizare abuzivă a informațiilor. Posibile măsuri pot include interdicții de a căuta noi angajări în timpul exeercitării funcției, o perioadă de pauză (cooling-off) înainte de a ocupa o nouă funcție, restricții cu privire la anumite tipuri de activități sau un mecanism de la care PTEF trebuie să obțină un acord sau sfat referitor la noile activități ulterioare serviciului public.